记者 王珍
党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下称《建议》）提出，“十五五”时期经济社会发展必须遵循的原则之一是“坚持有效市场和有为政府相结合”，并对破除全国统一大市场建设卡点堵点作出基本部署。
浙江省科普联合会会长、浙江省科技厅党组原书记、厅长周国辉日前在接受界面新闻专访时指出，中央对政府与市场关系改革方向是十分明确的，就是使市场在资源配置中发挥决定性作用和更好地发挥政府作用，实现有效市场与有为政府的紧密结合。这两者并非简单叠加，而是产生化学反应的辩证统一。政府应高度尊重科技创新和产业发展的客观规律，“甘当背景板”。
“当市场需要阳光雨露时，政府就是及时雨；当市场需要独立生长时，政府则甘当背景板。”周国辉说。
他强调，政府并非无所作为，而是要在关键时刻关键问题发挥好应有的作用。“政府又不应越俎代庖，替代企业判断技术发展方向，而应充分相信市场竞争是筛选创新成果最为有效的机制。当市场出现竞争不足、垄断现象，或者竞争过度、陷入恶性内卷等不利情况时，政府应当通过制定行业标准、发布产业资源导向等措施进行适时调节。”
周国辉认为，政府职能从管理向服务的转变是一个社会科创生态成熟的重要标志。改革开放以来，中国在朝服务型政府转型方面已取得巨大进步，但距离目标仍有差距，未来需要从以下三个方面入手：一是改变观念，从官本位向民本位转变；二是打破利益藩篱；三是提高官员的专业素养和对新经济的理解能力。
他进一步指出，对于科创而言，一个优秀的制度是能够确保创造力得以不断积累和扩散，制度的核心是建立信任，使得企业家和投资者确信——今天的投入和创新成果不会在明天由于政策的朝令夕改或者权力的肆意妄为而付之东流。同时，好的制度设计应该让个人或者企业对自身利益的追求与社会总体福利的提升方向保持一致，例如实行严格的知识产权保护制度，确保创新者从发明创造中获得丰富回报，从而激励全社会研发投入。此外，制度必须具备自我更新和修正能力，并通过反馈机制不断优化企业需求诉求。
周国辉是1977年恢复高考后的首届大学毕业生。从杭州大学（现浙江大学）中文系毕业后，他一直在浙江工作，曾先后在县市和省级机关任职，历任台州市、舟山市领导职务，积累了丰富的地方治理经验。2013至2018年，周国辉任浙江省科技厅党组书记、厅长，亲历了互联网创新创业的热潮。进入2015年，中国经济结构转型加速，全球化进程出现反弹，他又兼任省知识产权局局长，直接参与全省科技创新与知识产权的领导工作。2018年，他当选浙江省第十二届政协副主席。现任浙江省科普联合会会长、浙商发展研究院院长。
周国辉在近日出版的新书《有为与有效：解码“杭州六小龙”背后的科创生态》中，系统解析了杭州“六小龙”——宇树科技、强脑科技、群核科技、云深处科技、游戏科学、DeepSeek——的崛起过程及政府与企业协同创新的机制，强调“有为政府”与“有效市场”的互动对硬核技术创新的推动作用。
以下是本次对话实录，经界面新闻编辑整理
界面新闻：党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）明确要求坚持有效市场和有为政府相结合，对建设强大国内市场作出明确部署。怎么做到“有效市场和有为政府更好结合”？
周国辉：从政府职能发挥的角度来看，我认为有几个关键方面需要始终坚持。首先，必须坚持市场在资源配置中发挥决定性作用，这是市场机制有效运行的前提和基础。
其次，政府要更好地发挥作用，不应越俎代庖，替代企业判断技术发展方向，而应充分相信市场竞争是筛选创新成果最为有效的机制。当市场出现竞争不足、垄断现象，或者竞争过度、陷入恶性内卷等不利情况时，政府应当通过制定行业标准、发布产业资源导向等措施进行适时调节。由此可见，政府并非无所作为，而是要在关键时刻发挥好应有的作用。
第三，要坚持宏观政策的稳定性，为企业营造可预期的长期发展环境，鼓励其开展长周期、高风险的研发投入。预期管理至关重要，政策需保持连贯性和稳定性，避免盲目决策和频繁变动。
第四，要坚持激励创新的政策导向。过去，我们通常采取事前补贴的方式支持创新，但未来补贴方向应从事前转向事后，更多地通过研发费用加计扣除、创新产品政府采购等方式，激励真正实现创新的主体。
第五，要维护公平竞争的市场秩序，坚决打破地方保护和行政垄断，确保所有企业无论规模大小、所有制类型如何，都能在同一规则下公平参与竞争。
第六，要坚持在开放中推进创新，积极融入全球创新网络。通过更高水平的对外开放，倒逼本土企业提升自身竞争力，避免陷入闭门造车、低水平内卷的困境。以上便是我提出的六条建议。
界面新闻：您在《有为与有效：解码“杭州六小龙”背后的科创生态》一书中提到，杭州科创企业爆发式增长得益于“政府+市场”的独特模式，前面您也提到“政府并非无所作为，而是要在关键时刻关键问题发挥好应有的作用”，这点说起来容易，但在实践中要怎么做，才能让“政府+市场”形成 “1+1>2” 的协同效应？
周国辉：“1+1>2”是一种化学反应，意味着政府行为能够顺应并强化创新活动的内在规律。鉴于创新活动的高度不确定性，政府无法预知哪条技术路线会取得成功，在这种情况下，政府不应试图挑选“冠军”，因为“冠军”是由市场需求决定的。政府应扮演的角色是：修筑赛道、制定规则、当好裁判，并提供良好的补给支持。
以浙江为例，在阿里巴巴等企业的长过程中，浙江政府为其提它们供了相对宽松的发展环境。阿里巴巴在其他城市的发展情况各异，我不能简单断言其在其他城市未能取得成功，但其在浙江的成功有其合理之处。在发展过程中，我们确实能够针对遇到的问题，如信用支付、物流等系统性难题，提供有针对性的解决方案。因此，我们强调，当企业需要支持时，政府应能够及时响应，提供必要的帮助。当平台经济趋于成熟时，政府应致力于规范市场秩序。
约十年前，时任省委书记夏宝龙与省长李强率先提出了“店小二”理念，这一理念在很大程度上体现了政府职能从管理向服务的转变，管理者角色向服务员角色的转换。当管理职能转变为服务职能，便不再单纯从管理者的视角出发，而是更加注重适应被服务者的需求。这体现为一种极具竞争力的响应机制，一种生态位上的协同合作。由此，我们衍生出两句话。
第一句话是“不叫不到，随叫随到”，它明确了政府的权力边界，即在企业正常运营无需外力介入时，政府应避免不必要的干预。在某些地方，领导或政府官员频繁造访企业，非但未能解决问题，反而可能造成诸多不必要的干扰。确保经营主体在资源配置中发挥决定性作用，是维护有效市场的重要原则。
第二句话则是“说到做到，快速响应”。政府一旦作出承诺，就必须言出必行，若不能兑现，则将失去公信力。当企业提出需求时，政策必须按照承诺迅速且高效地执行，诚信履行承诺是解决问题的关键。政策的制定相对容易，但关键在于执行与落实，政策若能得到有效执行，便如同资金流动般顺畅，从而发挥实效。
我们提出的“甘当背景板”概念，或许不为所有人所理解，但这正是正确处理政府与市场关系的体现。政府与市场的关系并非简单叠加，而是产生化学反应的辩证统一。政府应高度尊重科技创新和产业发展的客观规律，坚持有效市场与有为政府相结合的原则，做到政府服务“不叫不到、随叫随到”，政策兑现“说到做到、直达快享”，不遗余力地支持新兴产业、新模式和新业态的发展，努力实现“有求必应、无事不扰”的目标。当市场需要阳光雨露时，政府就是及时雨；当市场需要独立生长时，政府则甘当背景板。
界面新闻：您在书中强调，政府职能从管理向服务的转变是科创生态成熟的重要标志。若以10分为满分，您认为浙江在这方面可以打几分？全国可以打几分？我们离服务型政府的目标还有多远？在转型过程中需要克服哪些问题？
周国辉：我觉得浙江目前在这方面可打8.5分。浙江正在推进放管服改革和数字化改革，从“最多跑一次”到“浙里办”，从经营主体和群众的总体反馈来看，浙江确实走在了前列。在今年全国营商环境评选中，浙江又是在各项指标均位居全国第一，可以说大满掼，整体服务意识已深入浙江政府的骨髓。
去年7月，诺华制药在中国的首个放射性药品生产项目在海盐动工，项目总投资6亿元。海盐是嘉兴东北部的一个较小县城，拥有中国第一座核电厂秦山核电厂，拥有众多同位素资源。在谈判过程中，诺华提出了184个问题，针对这些问题，海盐迅速组建了省、市、县三级联动服务专班，因为许多事情并非县级层面能够独立解决，有些需要市级或省级层面的支持与协助。最终，海盐在两小时内高效回应了所有问题，并以书面形式给出了详细答复，这充分体现了其良好的服务意识。我认为这是招商引资过程中一个非常典型的成功案例。
从全国层面来看，我觉得在6.5分至7分之间。总体上，改革开放以来，这方面已取得巨大进步，但也反映出发展不平衡的问题。浙江有600多万家企业在省外投资，他们回来后进行比较，均表示在浙江投资和营商环境的更好些。这并非在公开场合或私下聊天时的客套话，也不涉及地域偏见。这里仍存在观念转变和路径依赖的问题，中央一直强调要建立全国统一的大市场，这方面的改革任务还很重。
我们距离真正的服务型政府目标仍有距离，需要进一步转型。我认为转型需从以下几个方面着手：一是改变观念，如何从官本位向民本位转变，这并非易事。目前许多地方仍习惯于审批和管控，而非服务和赋能；二是打破利益藩篱。简政放权本质上是权力的调整，它触动了部门和个人的既得利益，会有阻力；三是提高能力。服务型政府要求官员具备更高的专业素养和对新经济的理解能力，原本要求的“随叫随到”已不足以满足需求，现在需要的是更加精准和专业的服务。
界面新闻：今年诺贝尔经济学奖授予三位经济学家，以表彰他们在技术创新推动长期经济增长方面的理论贡献。他们的研究显示，创新固然很重要，但是，如果没有好的制度，创新可能陷入停滞。请结合您的经历，谈谈您对“好的制度”的理解，比如包含哪些要素。
周国辉：我认为优秀的制度主要是充分发挥社会创造力，确保创造力得以不断积累和扩散。这种生态体系至少应包含以下几个要素条件：稳定性与可预期性。制度的核心是建立信任，使得企业家和投资者确信今天的投入和创新成果不会在明天由于政策的朝令夕改或者权力的肆意妄为而付之东流，这是法治而非人治。这是我理解的第一点。
第二是具有激励相融的导向。好的制度设计应该让个人或者企业对自身利益的追求与社会总体福利的提升方向保持一致。例如实行严格的知识产权保护制度，确保创新者从发明创造中获得丰富回报，从而激励全社会研发投入。
第三个要素是适应性进化能力。适应性监管能力是指技术和社会在快速变化，制度必须具备自我更新和修正能力，这要求制度保持呼吸空间，具备弹性与包容，并通过反馈机制和市场信息不断优化企业需求诉求。
近年来，浙江等地在这方面的表现相对较好。浙江的成功不在于培育具体的某一家科技企业，而在于打造创新环境，更准确的说，是优良的政府服务刺激了广阔的创新市场。由于浙江各地在培育初创企业和中小企业方面展现出坚定的决心，采取了有效的举措，并且能够包容失败，才铸就了如今浙江科技企业蓬勃发展、百花齐放的繁荣盛景。浙江构建创新生态的实践表明，新质生产力的培育绝非技术单兵突进，而是政策、产业、要素和文化的系统重构。
界面新闻：反内卷是当下中国经济的一个热门话题。有人说，中国人买什么，这个东西价格就涨；生产什么，这个东西价格就跌。过去是钢铁、煤炭等大宗商品，现在是“新三样”——电动汽车、锂电池和太阳能电池。里面固然原因很多，但不少学者认为，地方政府传统的竞争式招商模式是内卷产生的一个重要原因。您在浙江期间有没有遇到过 “拼优惠、抢项目” 的案例？当时您是怎么做的？
周国辉：我认为，内卷的存在是其一定的合理性，是地方发展需求、成长需求以及为民众谋福祉的需求的体现。但过度的内卷会导致资源低效和无效配置，造成浪费，並扭曲市场信号和机制，必须按照中央要求，加以防止和克服。招商引资上有一些优惠政策也有合理性，但真正需要着力打造的是良好的产业生态，善于抢占未来发展制高点，这才是关键所在。
产业生态的构建需要时间沉淀，并非一蹴而就。企业发展主要应依托地方的产业链优势，而非单纯依赖土地价格优惠、税收减免等优惠政策。浙江的产业链相对完整，供应链环节尤为完善，增长动力可持续。多年前我在舟山担任市长期间，有一次香港有线电视前来采访，当时舟山新区建设正如火如荼，记者询问舟山是否有优惠政策，我回答当然有，虽然我们有优惠政策，但主要应依靠产业生态和产业链优势来评估整体发展。
目前，许多新兴产业或技术含量较高的产业也出现了产能过剩的现象，产能过剩的一个原因在于，这些产业在投资时既不考虑条件限制、相关成本，也不考虑市场发展方向，盲目投资必然导致大量资源浪费和低效运行。现在大家都在讨论新兴产业，比如低空经济，按照当前的发展态势，几年后低空市场可能会出现产能过剩的情况。因此，我认为政府在这方面一定要发挥积极作用，做好前瞻性的产业规划和预测预警工作。通过发布行业白皮书、建立产能预警机制等方式，引导资本理性投入，鼓励企业进行差异化技术竞争，而非低水平重复建设、打价格战。
界面新闻：浙江的企业有哪些值得大家学习的经验？
周国辉：我认为，浙江的企业虽然深知竞争的重要性，但在许多方面更加理性地认识到合作与竞争关系，因此能够理解共生共荣的理念。虽然许多企业不追求规模庞大，但专注于自身在产业链上的核心作用，并与上下游企业形成紧密的生态联系。
浙江的企业强调长期主义的价值观，对急功近利的行为持谨慎态度。例如，新昌县是浙江的山区县，但十几年坚持科技创新不动摇，有许多“单打冠军”，这些企业不一定被大众所熟知，但在细分行业里深耕多年，持续投入研发，追求基业长青，而非一夜暴富。浙江企业历史上的浙东学派、永嘉学派等思想流派，礼义并举是浙商精神的一脉相承。我认为，这是浙商创新生态极为宝贵的底色。虽然我不能说就没有问题，但我认为基本面和导向是很好的。“杭州六小龙”标志着浙江在人工智能时代的阶段性成果。如何避开巨头的正面竞争，转而深耕场景应用和关键部位，这是一种智慧之举。
界面新闻：你曾负责浙江省的知识产权工作，您对于知识产权保护有何心得体会？
周国辉：以往国外主要采用司法保护的方式来维护知识产权，而中国作为商业活动的重要参与者，既重视司法保护，同时鉴于司法保护在效力、周期等方面的局限性，同步采取行政保护措施。浙江在这一领域也取得了显著成果，其经验随后被世界知识产权组织认可，在今年的日内瓦会议介绍经验，对发展中国家尤其是司法资源相对匮乏的南方国家具有重要借鉴意义。
近年来，浙江省在知识产权工作方面成效显著，我的继任者更是青出于蓝，他们在知识产权认知以及制度设计落实等层面表现出色，在全国范围内持续处于领先地位。
我们采取了很多举措，构建了严保护、大保护、快保护、同保护的工作格局。所谓严保护，即建立知识产权侵权惩罚性赔偿制度，大幅提高侵权成本。2017年8月挂牌成立的杭州互联网法院，是全国第一家集中审理涉网案件的试点法院。杭州互联网法院审理了一批具有全国影响力的案件，赔偿金额大幅提升，形成了强大的威慑力。
第二，大保护，即推动司法保护、行政执法、仲裁调解以及行业自律协同发挥作用。我们较早地建立了知识产权维权援助中心，为企业提供一站式纠纷解决服务。
第三，快保护。为应对网络经济的迅猛发展，我们建立了浙江知识产权保护中心平台，为重点产业专利快速审查、确权和维权提供绿色通道。目前，我们已将专利授权周期从平均22个月缩短至6个月内。
第四，同保护，这是指对国有企业与民营企业、内资企业与外资企业一视同仁，实现平等保护。
我们还建立了知识产权公共服务平台，打造了覆盖全省的知识产权信息服务网络，为企业提供专利信息检索分析预警以及导航评议等专业服务，引导企业进行创新，避免重复研发和侵权风险。
另外，创新型企业通常缺乏抵押物，但它们在知识产权专利和商标等方面具有巨大的发展潜力。因此，我们很早就开展知识产权质押融资的探索，联合银行、保险、担保等机构，助力众多科技型企业将知识产权等无形资产转化为信用资产，解决创新企业融资难的问题。
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