审计体制的深度分析：现状、挑战与改革方向

mysmile 闻库 2025-09-12 3

审计体制

审计体制在概念上存在广义与狭义的区分。广义审计体制涉及审计监督机构的整体架构、隶属关系、社会定位、机构设置、层级互动及职权分配；狭义审计体制则专指国家审计组织的隶属关系以及内部上下级之间的领导机制。本文聚焦于狭义范畴，重点剖析国家审计组织的隶属结构与内部层级关系。

我国审计体制的现状

1.领导体制

审计机关领导体制定义了审计机关的隶属关系及内部上下级之间的管理机制。我国审计机关领导体制独具特色，体现为三个关键特征：一是审计机关直接受本级政府行政首长主导；二是地方审计机关实施双重领导体制，同时接受本级政府行政首长和上一级审计机关指导；三是地方审计机关的审计业务以上级审计机关领导为核心。

2.机构设置

我国审计机关分为中央与地方两级。中央审计机关即审计署，直接受国务院总理领导，作为国务院组成部门，兼具中央政府职能与全国审计工作主管角色。地方审计机关则包括省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府设立的审计机构。

3.审计机关的派出机构

根据审计法规定，审计机关可根据需求在管辖范围内派驻审计特派员，依法授权进行审计工作。派出机构分为驻地方与驻部门两类。审计署在18个城市设有驻地方派出机构，称审计署驻xxx特派员办事处；部分地方审计机关也设有类似机构。驻部门派出机构则派驻于国务院部门，目前审计署在25个部门设立此类机构，地方审计机关亦酌情设置。派出机构非独立审计机关，而是审计机关的内部延伸，依授权行使职能。

4.审计机关负责人的任免和人员配置

为保障审计独立性，我国严格规范审计机关负责人任免程序与人员资质。审计署审计长由国务院总理提名，全国人大或其常委会决定任免；副审计长由国务院任免。地方审计机关正职由本级政府行政首长提名，本级人大常委会决定任免，报上级备案；副职由本级政府任免。任免前需征求上级审计机关意见。负责人撤换需符合特定条件，如刑事责任、严重违纪、健康问题或不符合任职标准。审计人员需具备高政治业务素质，熟悉法规政策，拥有专业知识和实践经验，恪守职业道德。

5.经费来源

审计机关经费保障是其独立行使职权的关键。尽管行政机关经费通常不在法律中明确，审计法特别规定审计机关经费列入财政预算并由本级政府保证，以规避财政部门作为被监督对象可能带来的冲突。

外国审计体制

(一)审计机关隶属于立法部门

直接对议会负责并报告工作，独立于政府，主要审计政府财政。此模式盛行于西欧、北美及发展中国家，代表国家如英美，充当国会“牧羊犬”。美国另设部门内部监察长办公室，负责内部审计与合法性审查。

(二)审计机关属于司法

审计机关兼具审计与司法权限，强化法治，见于西欧和南美国家如法国、意大利、巴西。设立审计法院，拥有最高法院特权，审理违法事件并处罚，审计人员多为法官。

(三)独立于立法、司法和行政部门

审计机关完全独立，直接对法律负责，以德国联邦审计院为代表，形式上独立于三权，实则侧重服务立法部门。

(四)隶属于国家行政

审计机关作为行政机构一部分，对政府负责，但逐渐服务立法部门，如瑞典、沙特阿拉伯。

(五)审计和监察职能合一

如韩国、蒙古，设立独立审计监查院，受总统直接领导，具有法律独立性。

(六)主计审计长模式。

如印度等国，设主计审计公署，负责财政决算与审计。各国上下级关系各异：印度、葡萄牙等仅设一级审计机关；美国、英国、日本等各级审计机关平等独立；韩国为业务指导合作；法国审计法院受理地方上诉；菲律宾实行垂直管理。

对我国现行审计体制的评析

1、审计机关成立以来取得的巨大成就在建立国家审计制度的初期，我国选择了隶属于国务院的行政模式。

此选择契合当时政治经济环境，特别是在转型期财经领域问题频发时，行政模式利于发挥审计监督作用。优势包括：贴近政府改革措施，强化重点领域审计；时效性强，直接纠正违法违规；支持人大监督审计工作；双重领导体制增强地方独立性。审计工作取得显著成绩，建立法律体系，队伍专业化，工作规范化，总体符合国情，执法环境改善。

2、当前国家审计机关工作中存在的表象问题现行审计体制虽成效显著，但实践中有诸多制约：政府领导干预审计揭露问题，影响预算执行审计真实性；一把手领导不到位，削弱审计权威；负责人任免不规范，外行领导影响业务；经费受制于财政部门，制约独立性；中央审计力量不足，覆盖面低；审计人员思想认识滞后，阻碍创新发展。

改善审计体制的建议与措施

(一)由“行政型”改为“立法型”

参考外国经验，立法型模式威慑力更强，可将审计部门划归人民代表大会，增强监督手段，解除审计束缚，促进政府廉洁高效。

(二)重组审计部门与资源

1.审计署升格为审计部，保持国务院隶属，但审计长升至国务委员级，提升权威。

2.整合中纪委、监察部、财政部监督检查局等审计资源，充实力量。我国审计人员规模仅美国十分之一，覆盖面有限。

3.中央对地方审计机关垂直领导，合并审计厅与特派办，消除重复设置。

4.取消县级审计局，人员上收地市局，业务下审一级。

5.实施属地审计原则，消除盲区，中央单位由所在地审计机关审计，垂直领导提供基础。

(三)加大查处力度，公开审计结果，加大透明度

强化审计职能，建立与纪检、检察机关联动机制，及时移送经济犯罪线索。公开审计结果，提高质量，增强责任感，降低风险。