清代中枢制度体系中的言路

王者之魏新闻资讯 2025-11-05 1

嘉道时期对“壅蔽”问题的反思和批评，是由洪亮吉拉开序幕的。他批评当代“言路似通而未通”，并罗列皇帝身边依旧小人充斥、俳优荧惑之朝局气象。对于洪亮吉这轰动一时并影响深远的政治进言事件，以往的研究注意到他因身为无“言责”的翰林而终被赦免，属于“非常先例”，从而感慨清朝钳制士大夫、闭塞言路，却未注意到洪亮吉之所以高标“言路似通而未通”，可能别有特定的言路制度发展史情境。

事实上，到嘉庆朝之前，清代的言路制度始终处于形塑过程中，并无可供奸臣破坏之定式可言。

在清朝，围绕“言路”这个关键词组建的皇帝的信息渠道，概言之，是由文书、言官、会议、召见四个方面构成的制度体系。“文书”包括题本和奏折，康熙后，奏折逐渐发展成型并成为皇帝独揽的、主要的信息载体。言官在雍正后“科道合一”，即六科给事中、十五道监察御史均隶都察院。“会议”可以理解为包括逐渐衰落的常朝，以及内阁、军机处等与君主举行的会议。“召见”难以做严格的定义，主要是皇帝日常召见重要官员，以及官员任职前后、皇帝巡幸过程中的接见谈话，“直陈阙失”。张佩纶认为，“多接臣下”是“祖宗以来法”，从而具有制度意义。上述言路制度体系在雍正朝基本形成，主要的、日常的载体是奏折。在清朝，进言权基本对应于专折奏事之权。

雍正帝

奏折为科道进言之利器，雍正元年（1723），允许科道官“每日一人上一密折，轮流具奏；或二三人同日各奏一折，一折只言一事”。但雍正四年（1726）却发布了停止科道密折的上谕：

令满汉文武诸臣及科道等官皆用密折奏事，盖欲明目达聪、尽去壅蔽，以收实效也。乃科道等官所密陈者，未见有裨益政治之事，而科臣崔致远等挟私妄奏，不遵国宪，朕是以停止科道之密折，令其专用本章，而犹恐其恶习尚存、颓风不改，是以谆谆训诫，往复周详。

到雍正七年（1729），发现即使禁止科道使用奏折，改为露章进奏，亦不可避免上述问题。雍正帝再次申明此前允许科道密折之由：

国家事务殷繁、人情弊端种种，诸臣有陈奏之心，或有不便显言之处，故令密封进呈，所以免其瞻顾，去其嫌疑，俾得各抒所见，尽言无隐，庶国计民生均有攸赖。又如国家任事出力、勤慎素著之大臣，所办公务既多，岂能保其无所错误，若因此而被指摘，殊非情理。其他偶罹过愆，或其子弟家人生事，失于觉察，一经弹劾，若朕不加处分，则近于护庇，若加以处分，则彼之宣力甚多，而不能恕其一眚，朕心实为不忍，不若言事者密陈朕前，待朕为之斟酌轻重、训诲区处，亦两全之道，凡此皆须出于至公至当，方有裨益于风俗人心，非使不肖言官藉密奏以自便其私也。

以及事与愿违，遂取缔言官密奏权之因：

乃营私植党之徒竟欲以此逞其奸黠，如崔致远等不肯为都察院堂官管辖，遂邀约同官密行告讦，狂妄恣肆，诋毁大臣，思欲挠乱国政，此风断不可长，朕是以降旨停止科道官之密奏，止令各用露章，盖以其在大廷广众之间，自不敢挟私心而昧公道也。

不承想，露章亦不可凭其公器之机制而遏制私心生出的私言：

乃复有结党营私之谢济世阿附李绂、蔡珽等，参劾田文镜贪赃纳贿，公然紊乱黑白、颠倒是非，又如汪浩之请改选法，辄欲轻变旧章，钱廷献之条奏本省命案等件，擅作威福于乡里。其余则摭拾陈言，苟且塞责，又或相率而为依违缄默之计。

这道责深言切的谕旨却提不出解决之道，只能痛彻而无奈地感慨“向来科道官密奏之弊如此，近来露章之习又如此”，除了再行训饬，望科道官洗涤故习、尽责谏议外，雍正帝也没有更好的办法。

到乾隆朝，科道密奏与露章参奏并行。如乾隆二年（1737），御史谢济世便曾露章参奏九卿、刑部秋审不公。乾隆三年（1738），敕将科道条陈交九卿会议，也是公之于众而非秘密之言。同时，乾隆帝警示科道不可将密奏之内容漏泄于外。但乾隆二十年（1755）后，皇帝却多次通过表达对即位之初重视、开放言路的悔意来斥责言路，这也是给人留下乾隆中后期政治壅蔽印象的原因。如乾隆二十一年（1756）上谕：“即如朕初年，何尝不鼓舞言路，然所陈奏不过摭拾浮言、空谈塞责，而因以为奸取利者实复不少。数年以来略示惩创，则又钳口不言。”乾隆二十三年（1758）上谕重申康熙帝“言路不可不开，亦不可太杂，明朝国事全为言官所坏”之言。如从政治批评切换到制度演进之客观角度，像“不可不开，亦不可太杂”这样的居中调适，视之为言路在制度定型前的不稳定、摇摆反复的发展，亦未尝不可。

在这样的制度史情境中，方可理解嘉庆帝亲政后立即下诏求言，强调“凡九卿科道，有奏事之责者，于用人行政一切事宜，皆得封章密奏，俾民隐得以上闻，庶事不致失理”的政治意义和制度意义。从后见之明来看，自此，科道官进入专折奏事体系，方告底定。而即令政治变动，亦只可如光绪甲申年（1884）“书生点戎”之人事变动，而难再有言路制度上的收束。但在当时，嘉庆帝之诏书，难说不过是乾隆初年积极求言之翻版，数年之后以君主独断之威凌驾于言路之上的故事也未必不会重演。嘉庆帝同时下诏命各省道员亦可具折奏事，“广咨询之路，原以除壅蔽之端”。道员亦可言事，固难实行，如此宽大的政策只能说明这一番更张很可能是一时的，制度仍在演进和未定型之中。这才是“言路似通而未通”最大的潜台词。

谕旨中对“奏事之责”的强调，反映了奏折制度对进言权的限制，此“责”是责任和义务，也是权力。约束“言责”的言路制度，便表现为强调大臣非有言责者不得使用奏折。由此可见，发展中的言路体制，是与文书制度紧密联系的。言官的进奏权问题，直至嘉庆帝亲政，方最终成为定制。这就带来三个问题：一是进言奏折进入文书流转、议事体系后，效力如何？二是“言责”的规范性如何？“言责”之外的官员是否可以进言？三是给事中封驳，为破除壅蔽的重要制度传统之一，在奏折制度下，此权力如何行使？这些问题都不是后见之明，而是嘉道时期分别由洪亮吉和龚自珍提出的。

嘉庆帝

嘉庆帝发布前揭求言上谕，让时人有“言路已通”之感，却引出洪亮吉“言路似通而未通”的批评。洪亮吉此言的大背景和潜台词是前述的言路制度，直接原因则是进言后的中枢机制。科道奏折发交部议之后，习惯通行驳议，陷入胶着：“即十件之中，幸有一二可行者，发部议矣，而部臣与建言诸臣，又皆各存意见，无有不议驳，并无有不通驳，则又岂国家询及刍荛、询及瞽史之初意乎？”如留中不发，又不符合制度和实际：“然或因其所言琐碎，或轻重失伦，或虚实不审，而一概留中，则又不可。”于是，进谏往往被此文书处理程序消弭于无形。其时的会议，已是“遇有会议事件，率皆无所建白，随同复奏，而且退有后言”，“每有会议时，不发一语，随同画诺，事后又以此议系他人主见，设或上干指驳，亦全不任咎”。“无有不通驳”和“随同画诺”是一体之两面，洪亮吉和嘉庆帝看到的是同一种会议风气，更是同一种会议机制。

对于此种问题，洪亮吉建议从文书制度入手改良，降低奏折、上谕制度的程序化程度，将君主的意见以迅捷的方式传递给大臣：“其法莫如随阅随发，或面谕廷臣，或特颁谕旨，皆随其事之可行不可行，而明白晓示之。”同时，鼓励为公直言，对挟私弹劾者则公布之，以示惩诫：“若其不知国体，不识政要，冒昧立言，并或敢攻发人之阴私，则亦不妨使众共知之，以著其非而惩其后。盖诸臣既敢挟私而不为国，则更可无烦君上之回护矣。”将挟私之密奏“使众共知之”，也是为了提升弹劾实效而进一步打开改革奏议制度的缺口。嘉庆帝则对改进会议发出“若意见不合，即单衔具奏，其会衔折内无庸列名”的上谕。这些改良建议和政策，都让我们联想到雍正朝以来关于进谏、弹劾等进言是否应当秘密上行、秘密讨论的反复试验。

对于突破制度障碍的原动力，洪亮吉是寄托于嘉庆帝的，从中亦可见其对进言制度化程度的理解。他认为，皇帝要勤政，就得发力打破奏折制度中漫长甚至互相掣肘的信息沟通和决策程序。文书本来就是供君臣讨论要事的，不必拘于形式和程序。乾隆初年，皇帝以“朱笔细书，折成方寸”之方式咨询贤臣，大臣则“随时随事奏片，质语直陈”，“日约十余次”“上下无隐情”，极具效率，但也都是非制度化的信息沟通手段。他还由召见入手，形象地阐述了自己的“集思广益之法”：

请自今凡召见大小臣工，必询问人材，询问利弊。如所言可采，则存档册以记之。倘所保非人，所言失实，则治其失言之罪。然寄耳目于左右近习，不可也；询人之功过于其党类，亦不可也。

这也有助于今人理解，关于君主咨询、大臣进言，时人究竟是在何等意义的制度层面来思考的。在他们心中，专折奏事之权固然不可违忤，但皇帝博采信息、冲破壅蔽却是不应拘于制度的形式与程序的。尧舜“询四岳，询群牧”这样的召见亦未始不是制度，而应与奏折同为言路制度的组成部分。

洪亮吉是翰林院编修，属“词臣”，不是言官，“本无言责”。他的投书之举和一番自述也有自己欲进言而无权责的处境在其中，亦是“言路似通而未通”之一来源。但其投书行为本身挑战了清朝的言路制度。嘉庆帝上谕表面上不顾“编修、检讨既非兼讲官者，不得言”的言责限制之事实，顾左右而指其本可开辟“代奏”等其他渠道，不过是行文中的铺垫手法，真实目的在于痛批其“私书”“投札”之举，冲击、淆乱了言路制度：

洪亮吉身系编修，且曾在尚书房行走，若有条奏事件，原可自具封章，直达朕前，或交掌院及伊素识之大臣代奏，亦无不可。乃洪亮吉辄作私书，呈递成亲王处，并称有分致朱珪、刘权之之书，因命一并呈阅。……今以无稽之言，向各处投札，是诚何心？设成亲王等不将各札进呈，转似实有其事，代为隐讳矣。

洪亮吉像

并先将“既经拆阅，自应即时进呈，乃经奉旨查询，始行交出”洪亮吉之信的朱珪、刘权之议处，复除成亲王呈进的原信留备览外，将呈递朱珪、刘权之的信发还，“听其或留或毁可也”，以示自己对这种进言方式的不认可。嘉庆帝上谕中曾批斥无言责者“自具封章于军机处及部院大臣前投递”，居心均系“望恩幸泽”，“视为干进之阶”，同时肯定无言责而缄默者“深知国家体制，不敢越职言事，实属分所宜然”，国家求言“必定以官阶，予以限制。有言责者而不言，谓之旷职；无言责者而妄言，即属越分”，这便表明了君王心迹之实。洪亮吉强调进言无权责，嘉庆帝强调进言有办法，一无一有之间的实质问题，便是对言责的“破”与“护”的矛盾。光绪时，黄体芳更加详尽地阐述了言责限制下“代递”制度有名无实的现状，或有助于理解洪亮吉何以必采取戏剧性的“私书”之举：

比者屡诏开言路矣，然无言责者止许代奏，则先经堂官阅定，或吹索其字句，或挑剔其款式，辗转多日，始得上达，未蒙宸览，先已传播，其中若有指摘时政、干涉廷臣者，早已预为之备。一经旁人劝阻，或竟罢而不递，或虽递而无益，所代递者不过肤泛细碎、迎合挟私之语而已，直言谠论不得闻也。

而更深层次的问题，则是科道官之无权。虽然嘉庆帝说：“国家设立台谏，任以言责，期于明目达聪，职至要也。”道光帝亦称：“科道为朝廷耳目之官，责任至重。”但这并非实际情况。龚自珍就指出，科道已成“闲曹”：“自阁臣为闲曹冗员，而并科臣亦成闲曹冗员，果依现在情形，何不以六科移驻隆宗门外，专领军机处上谕，而主其封驳乎？”

六科成为闲曹，是与中枢从内阁转移到军机处、重要信息文书从题本转移到奏折、内阁与题本渐失参与机要之职能相伴随的：

军机处为内阁之分支，内阁非军机处之附庸也。雍正辛亥前，大学士即军机大臣也，中书即章京也。壬子后，军机为谕之政府，内阁为旨之政府，军机为奏之政府，内阁为题之政府，似乎轻重攸分。然寰中上谕，有不曰内阁承发奉行者乎？寰中奏牍，有不曰内阁抄出者乎？六科领事，赴军机处乎？赴内阁乎？昔雍正朝以军务宜密，故用专折奏，后非军事亦折奏，后常事亦折奏，后细事亦折奏。今日奏多于题，谕多于旨，亦有奏讫在案，补具一题者，绝非雍正朝故事。故事何足拘泥？但天下事，有牵一发而全身为之动者，不得不引申触类及之也。国朝仍明制，设六科，其廨在午门外，主领旨，主封驳，惟其为上谕也，谏臣或以为不可行而封驳之，谏臣之所以重。今内阁拟旨所答，皆题本也，所循字句，皆常式也，旨极长，无过三十字，诚无可封驳者。

龚氏此论，实发言路制度之大问题所在，点出了言路不振之中枢制度格局背景。如其所言，纵使皇帝重视言官、鼓励进谏，六科给事中也已因属于内阁文书体系而在大局中失势，沦为“诚无可封驳”的地步。

此言亦可视为对乾隆初年著名的谏官—给事中曹一士上奏恢复六科旧制的呼应。曹一士呼吁给事中与御史分设，提高谏官地位，保障进谏的精力，与龚自珍所论有异曲同工之妙。

曹氏先从沿革说起，揭给事中作为“省”官与御史作为“台”官，本为渊源、序列、功能乃至衙署地理位置均不相同的两个部门。其至为关键的区别是内外不同、监察对象不同，地位自然不等：“六科独主封驳，以补阙拾遗，虽与御史同为言官，而御史职在监察百司，故居于外，六科职在宣行制敕，故居于内，所以重王言、尊国体，内外秩然不可易也。”六科成为克服壅蔽的主要专职力量，围绕君主需要了解的种种真实情况，包括“天下民生休戚、吏治臧否，皆得之于退食之余广咨博访，以便入告，而裨庙堂耳目之所未及”。在制度上，对维护其专责和畅通行使此言责的渠道有明确规定：“《会典》开载该科所奉旨意有灼见未便之处，许封还执奏；部院督抚本章有情理未洽者，俱得驳正题参。至于朝政得失、百官贤佞，或特疏，或公本奏闻，是立制之初，惟在慎重命令，别白是非，专责以言，不任他事，俾得从容谋议以殚其心，朝夕论思以尽其职。”这是“我国家立制本意，参酌历代而无弊者也”。

但自雍正帝将六科并入都察院之后，便与御史职能混作一体，精力分散，不能专注于王言、国体这样的大事：

以六科内升外转一事，奉旨著都察院管，乃一时权宜之法，然自此以后，台臣循照台例，一切城、仓、漕、盐等差，与御史一体开列，于是六科各员奔走内外，朝夕不遑，或递相署理，至有本科只留一人者，本章到科匆匆过目即以付部，不及详细审读，又其甚不得已，则闾阎雀鼠之牍杂进于内朝，簿书期会之吏接迹于禁御，判署纷纭，轻重倒置，非所以钦崇纶綍、整肃纲常也。

清初沿明制，“六科自为一署”，独立而专责。康熙三年（1664），“六科止留满、汉各一人”，规模缩小。雍正初，“以六科内升外转，始隶都察院。凡城、仓、漕、盐与御史并差，自是台省合而为一”（《清史稿·职官志二》）。六科从此前具有一定内廷色彩的机构转成都察院的下设机构，因科道合一，而与御史职能混淆，失去专责封驳之精力，这是曹氏所见科臣失权的具体职官制度根源。

为使六科还归其本来意义，曹一士建议台省分列，名实一致，给事中“专责以言”，并从文书流转上增重科臣之权，与龚自珍所言更相契合：

《会典》开载，凡内阁交出密本，由各该科挂号，即将原封送各该部取，职名附簿备查。是从前密本未有从内阁径下者，即前代中书门下两省更互校验之意也。今臣到任以来，见所发各科本章，只有红本，而密本并未一见。至皇上谕旨径由内阁发部者，臣等迟至浃旬始得从邸钞一读，如此则虽欲有所论列，或已无及于事，似非设立科臣之初恉也。嗣后请听臣等派出本科笔帖式二员，每日轮班赴阁恭钞谕旨，并所发各臣条奏密本，既省挂号转发之烦，臣等亦可不待邸钞即得预闻旨意，备见奏章，庶几随时论列，以仰赞高深于万一。

曹氏所言，虽不能如龚自珍般洞见奏折与军机处关联互动之中枢制度大格局，改革建议即便实行亦属无益，但可谓深谙掌故，切中制度弊病内里，发龚氏之先声。

继续上溯到顺治十七年（1660），“密本”初起，御史季振宜即“请复封驳旧制”，“以收直言之实效”，更是颇有远见者。他由密本兴而想到封驳废：“上传密本，近来有不由科臣而竟发各部者。夫六部六科之设，相为表里，原有深意。科臣既任耳目之官，欲以不见不闻责其揣摩于冥漠之途，抑亦难矣。”季氏认为这样就毁掉了设置封驳制度的本意，不利于君臣之间及官僚群体内部不同意见的交流，从而导致政治体系的积弊：“况上传密本每经一年半载而后知之，及知之矣，复以为上传密本，拘忌展转，迟之又久，补救虽工，行如流水，嗟何及矣！臣子挟奸怀诈，徇情市恩，往往在闲暇从容之时。若夫封驳，胸中原无成见，朝发科抄，夕上封事，钻营固有所不逮，变态亦何能猝成。是封驳之制复而皇上永无过举，各部尽洗前非矣。”

在季、曹、龚等人的先后讨论中，可以看到他们对中枢权力体制与文书行政机制的变革中，六科失去实际作用的结构性位置的不满。六科虽再未专设，但曹、龚二人在中枢体制大变革中重谈这个问题，仍有其时代意义，亦是制度理路的内在认识。季、曹、龚先后传承的主张，表征了从入关后到嘉道时期，中枢制度一步步定型的过程中，士大夫随之而来的观察、思考与应对。制度尚未定型时，持续的反思与呼吁，反映了制度规复与废止的角力。言说印证着制度史发展，标识着那个时代的制度发展阶段。顾炎武曾论给事中掌封驳之重要，或为上述制度主张的思想渊源。

奏折本是清朝皇帝为垄断信息而设计的文书制度，其秘密性和专属性是皇帝冲破壅蔽，获取重要、真实信息的保证。但奏折和与其紧密关联的军机处运转起来之后，却冲击了中枢行政体系中的言路制度传统架构。身处奏折、军机处、言路制度塑型的进程中，洪亮吉、龚自珍看到了正在消逝的制度传统，乾隆晚期的政治问题则放大了制度问题，更引他们思考和批评问题的所在。