中国医疗体系改革历程与成就全景解析

mysmile 闻库 2025-09-11 3

中国医疗体系改革历程与成就全景解析

医疗改革

受历史发展与城乡二元结构影响，我国医疗保障体系长期呈现城乡分治格局。在城镇地区，医疗保障体系先后经历公费医疗、劳保医疗的初期探索，随后进入城镇医疗保险制度改革与多区域试点阶段，进而推向全国形成城镇职工基本医疗保险体系，并持续拓展多层次医疗保障服务网络。

农村地区医疗保障则以合作医疗制度的起伏为主线，经历了传统合作医疗衰退、新型农村合作医疗重建及农村多元化医疗保障模式的创新探索。2020年7月，国务院办公厅发布《深化医药卫生体制改革2020年下半年重点工作任务》，标志着医改进入深化整合与系统推进新阶段。

改革过程

自中共十一届三中全会确立改革开放方针以来，随着计划经济向市场经济转型，原有医疗保障体系的制度基础发生深刻变革。城镇基本医疗保险制度改革与财政体制改革、医药卫生体制变革、现代企业制度建立及所有制结构调整密切联动，共同推动医疗保障制度实现系统性重构。

1978~1998年：医改试点探索期

自20世纪80年代初，部分企业与地方率先开展职工医疗保障制度改革试点，尝试实行医疗费用定额管理、比例报销及个人分担机制，为建立个人付费机制奠定社会接受基础。1984年4月，卫生部与财政部联合发布《关于进一步加强公费医疗管理的通知》，标志着政府主导的公费医疗制度改革正式启动。

地方层面率先推进医疗费用社会统筹改革。1985年11月，河北石家庄市率先开展离退休人员医疗费用社会统筹试点；1987年5月，北京东城区蔬菜公司首创“大病医疗统筹”，为高额医疗费用保障提供新路径。

1988年3月，国务院批准成立由八部委组成的医疗制度改革研讨小组，同年7月提出《职工医疗保险制度设想（草案）》。1989年，国务院批准在丹东市、四平、黄石市、株洲市启动医疗保险制度改革试点，在深圳、海南省开展综合社保改革试点。

四平市、重庆市璧山区等率先推进改革实践。1991年11月，海南省颁布《海南省职工医疗保险暂行规定》；1992年5月，深圳市推出《深圳市职工医疗保险暂行规定》。1994年，国务院批准在江苏省镇江市、江西省九江市开展“两江试点”，探索统账结合医疗保险模式。

新型农村合作医疗改革

在“两江试点”经验基础上，1996年4月国务院办公厅转发四部委《关于职工医疗保障制度改革扩大试点的意见》，将试点范围扩展至全国58个城市。截至1998年底，全国参加医疗保险统账结合改革的职工达401.7万人，基金收入19.5亿元。

“两江试点”构建了城镇职工医疗保险“统账结合”框架。各地在此基础上形成多样化实践模式：深圳市实施综合医疗保险、住院医疗保险、特殊医疗保险的多层次保险模式；海南省实行个人账户与统筹基金分立管理；青岛市建立个人账户金、单位调剂金与统筹医疗金结合的“三金”模式。

1998年：城镇基本医疗保险制度确立

1998年12月，国务院发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，明确全国城镇职工基本医疗保险制度框架与发展目标，标志着全民医保制度全面建设阶段的开启。

1999~2006年：多层次医疗保障体系拓展

基本医疗保险制度持续扩容。1999年，国务院与中央军委联合发布《中国人民解放军军人退役医疗保险暂行办法》；同年劳动和社会保障部推动铁路系统职工参保。各地陆续开展少儿医疗保障试点，如1996年上海市建立少儿住院互助基金，2004年北京市启动婴幼儿住院互助金。河北省、广东省、江苏省等地相继出台类似政策。

2003年与2004年，劳动和社会保障部先后出台文件，将灵活就业人员、非公有制经济从业人员及农民工纳入医疗保险范围。江西省、湖北省武汉市、广东省广州市等地积极落实相关政策。2006年3月，国务院发布《关于解决农民工问题的若干意见》，推动农民工参保扩面。

医疗救助体系逐步建立。2005年7月，国务院办公厅转发《关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见》，计划用2—3年时间在全国建立规范化城市医疗救助制度。

补充医疗保险不断发展。国家鼓励用人单位为职工建立补充医疗保险，1996年成都市率先开展试点。主要形式包括：国家公务员医疗补助、社会医疗保险机构承办的补充医疗保险、商业保险公司提供的补充医疗保险（如中国太保、中国平安的相关产品），以及工会组织的职工互助保险。

2007年：城镇居民医疗保险制度试点启动

2007年4月，国务院决定开展以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险试点，2007年下半年启动试点，2008年扩大推广，2009年在全国全面实施。

农村制度改革

农村合作医疗制度作为农村医疗保障的核心，曾获世界卫生组织高度评价，但其发展历程曲折。新型农村合作医疗制度的全面推进，为构建城乡统筹的医疗保障体系提供了重要实践基础。

1978~2003年：农村合作医疗兴衰与重建

新中国成立后，农村合作医疗随农业合作化运动快速发展。1978年《宪法》明确写入合作医疗制度。1979年12月，卫生部等五部委联合发布《农村合作医疗章程（试行草案）》。

20世纪80年代农村经济体制改革导致集体经济弱化，合作医疗资金短缺，加上制度执行中的问题，合作医疗覆盖率大幅下降。1993年中共中央提出“发展和完善农村合作医疗制度”，1994年国务院研究室与世界卫生组织合作开展农村合作医疗制度改革试点。1996年全国农村合作医疗经验交流会提出完善措施，1997年《关于卫生改革与发展的决定》要求2000年多数农村建立合作医疗制度。

1996年合作医疗覆盖17.1%行政村，但地区差异显著，主要集中在上海市、江苏省、广东省等沿海地区。2002年，农村合作医疗覆盖率仅为9.5%，79.1%农村人口无任何医疗保险。

2003年至今：新型农村合作医疗全面推进

2002年10月，中共中央、国务院发布《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，提出建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。2003年1月，国务院办公厅转发《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，要求2003年起各省至少选择2~3个县试点，2010年基本覆盖全国农村居民。

2006年1月，卫生部等7部委局联合下发《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》，充分肯定新农合成效，计划2006年试点县达40%，2007年达60%，2008年全国基本推行，2010年实现基本覆盖。中央财政对中西部地区参合农民补助由每人每年10元提高到20元。

取得可喜成就

2012年5月23日，第65届世界卫生大会在日内瓦召开“共享巴西、中国和印度初级卫生保健改革成果”研讨会。世界卫生组织助理总干事艾蒂安主持会议，世卫组织总干事陈冯富珍等160人与会。

中国卫生部部长陈竺重点介绍医改以来农村卫生发展成就：三级卫生服务网络基本完善，实现乡有卫生院、村有卫生室；卫生人才队伍不断壮大，中央财政支持中西部地区人员培训，实施“万名医师支援农村卫生工程”；新农合筹资标准提高到300元左右，报销比例和支付限额提高；10大类41项基本公共卫生服务全面实施，人均补助经费提高到25元。

农村医疗服务设施与服务能力显著提升，农民“看病难、看病贵”问题缓解，15分钟内可达医疗机构住户比例达80.8%，参保农民自付比例降至49.5%。农村孕产妇死亡率降至26.5/10万，婴儿死亡率降至14.7‰。2011年884万名农村孕产妇享受住院分娩补助，400万名农村妇女接受宫颈癌检查，40万名接受乳腺癌检查，990万名免费补服叶酸。

陈竺表示中国政府将继续深化农村医改，巩固基本医疗保险制度，加强基础设施与人才建设，实现人人享有基本医疗卫生服务的目标。

特点

医疗卫生体制改革涵盖卫生与医疗两大系统，因历史原因常作为整体推进，医院改革为主线。结合中国经济改革阶段特征与医改进展，可划分为五个阶段：

第一阶段

1．第一阶段：1978~1984年

经济背景

计划经济时期政府坚持预防为主、农村重点、中西医结合方针，建立城乡医疗卫生服务网络，人均期望寿命从35岁提高到67.8岁，新生儿死亡率从200‰降至37.6‰。“文化大革命”后卫生系统受损严重，资源短缺、队伍断层、设施落后。1978年后农村改革推动经济体制改革，为卫生事业提出新要求。

改革进程

本阶段以恢复建设为主，1979年卫生部部长提出“运用经济手段管理卫生事业”，开展“五定一奖”试点。1981年卫生部下发《医院经济管理暂行办法》，1982年颁布《全国医院工作条例》。1980年国务院批准《关于允许个体开业行医问题的请示报告》，开启医疗主体多元化。

阶段特点

本阶段为恢复与改革过渡期，1980年前侧重恢复，1980年后逐步转向改革，以内部管理调整为主，未触及体制变革，属医改孕育期。

第二阶段