六二六指示：中国农村医疗卫生的历史转折点

六二六指示：中国农村医疗卫生的历史转折点

六二六指示

1965年6月26日，毛泽东明确提出应强化农村医疗卫生服务体系建设。根据这一重要意见，卫生部党委随后提交了《关于把卫生工作重点放到农村的报告》。

背景

1965年6月26日，毛泽东在与保健医生交流时，针对当时农村医疗资源匮乏、服务水平滞后的状况，指示卫生部“将医疗卫生工作重心转向农村”，切实为广大农民提供医疗保障，缓解长期存在的缺医少药困境，保障基层群众健康。由于该指示于6月26日发布，故被广泛称为“六二六指示”。这一决策深刻影响了中国医疗卫生体系发展进程，尤其显著推动了农村医疗事业的进步。近年来，伴随医改深入推进与农村医疗短板的显现，该指示屡被重提，或作为借鉴历史经验的范例，或作为反思现实问题的参照。面对多元评价与当前挑战，我们有必要回溯历史脉络，厘清“六二六指示”的源起与影响，从中汲取经验与启示。

缘由

新中国成立初期，医疗卫生事业基础薄弱、百废待兴。经过十六年全国上下共同努力，医疗卫生水平显著提升，人民健康状态大幅改善。

建国后不久，霍乱疫情迅速得到控制并最终绝迹。

1955年，鼠疫发病情况基本得到遏制。

1959年，性病在全国范围内基本清除。

上世纪60年代初，天花宣告灭绝，比全球范围内消灭该病提前十多年；结核病死亡率由建国初的250/10万降至40/10万；脊髓灰质炎、麻疹、流行性乙型脑炎、白喉、破伤风、百日咳等传染病发病率也大幅下降。

1965年，全国接生员数量增至685740人，产妇的产褥热及新生儿破伤风发生率显著降低，母婴健康得到更好保障。以人民公社为单位构建的三级农村医疗卫生网络，在提升农村卫生水平、维护农民健康方面发挥了关键作用。然而毛泽东却指出，卫生部仅服务于全国15%的城市人群，且以干部为主，广大农民仍缺乏医药资源。这一批评看似与建国初期“面向工农兵”的卫生方针及当时农村医疗改善的现实不符。是何原因引发毛泽东对卫生部提出如此严厉批评？农村是否仍存在突出的医疗问题？这需从城乡医疗状况对比及十六年来卫生工作重心的变迁中寻找答案。

第一，医疗保障制度覆盖呈现显著城乡差异。

维护人民健康是中国共产党的核心宗旨之一。新中国成立后，医疗保健制度迅速建立，面向国企职工的劳保医疗与面向公职人员的公费医疗相继实施。城镇职工、干部、教师及高校学生等群体仅需支付挂号及出诊费，其余医疗开支主要由国家或企业承担。企业还负担职工直系亲属的一半医疗费用。反观农村，因地域广阔、人口众多、医疗基础薄弱，国家短期内难以将同等医疗福利扩展至该区域。尽管政府对农村实施多项医疗优惠政策，如对特定传染病实行免费治疗、对贫困家庭提供医疗救助等，但广大农村仍以自费医疗为主。1955年合作化运动后，部分地区农民自发组织互助型农村医疗保险。至1965年，全国有陕西省、湖北、江苏省、广东省、新疆等十余个省、自治区及部分直辖市推行这一制度。然而农村合作医疗的保障水平远不及城镇。部分享有公费与劳保医疗的人员存在福利滥用和资源浪费现象。国家多次对公费医疗与劳保医疗制度进行调整与改革。1957年，周恩来在中共八届三中全会上指出医疗制度弊端，要求引入个人少量付费机制。1964年，卫生部与财政部联合发布《关于改进公费医疗管理问题的通知》，要求加强费用管控与统筹调剂。“六二六指示”发布后，中央再次强调“公费医疗制度应进行适当改革，劳保医疗执行也需合理调整”，体现出国家努力缩小城乡医疗福利差距的决心。

第二，医疗卫生资源分配呈现城乡不均。

建国前，我国大部分医疗机构与卫生技术人员集中在城市与沿海地区，农村几乎呈空白状态，仅靠零星中医提供有限服务。改善农村医疗困境成为新中国建设的重要任务。1950年，周恩来提出“近几年内在各县区建立卫生机构，以改善人民健康水平”。至1952年底，全国90%地区建成县级卫生机构。1965年，农村医疗卫生网初步形成，卫生技术人员达88万人，发展速度超过城市。然而医疗卫生资源在城乡间的配置仍差距明显。

“六二六指示”后，卫生部在递交毛泽东及中央的报告中检讨指出：“因卫生部长期将人力、物力、财力倾斜于城市，导致农村缺医少药问题未能根本解决。据1964年统计：高级卫生技术人员69%分布于城市，31%在农村，其中县以下仅占10%……农村中西医不仅人均配比远低于城市，且技术水平普遍有限。卫生事业费总额9.3亿余元中，公费医疗支出2.8亿余元（占30%），农村卫生投入2.5亿余元（占27%），其中县以下仅占16%。这意味着，用于830万公费医疗对象的经费高于5亿农民的总和。”这一数据折射出城乡医疗条件的巨大鸿沟。该差距的形成受多重因素影响，其中国家工业化建设目标对卫生工作重心的牵引尤为关键。

建国初期，基于农村医疗状况严峻的现实，为巩固土地改革成果并促进农业产出，农村与农民成为医疗卫生服务的主要对象。1950年6月，全国农村卫生座谈会召开，卫生部副部长苏井观强调“今后卫生建设重点在农村，城市则以改造原有机构为主”，要求卫生人员重视农村工作。然而1953年过渡时期总路线明确以工业化为主体，第一个五年计划突出发展重工业，卫生工作重心随之调整。1953年1月，政务院文教委员会制定年度计划时，明确提出“卫生工作应服务于工业建设，重点加强与建立城市、工矿及交通线医疗机构”。同年10月，中共卫生部党组向中央汇报，指出卫生工作须更好服务于总路线，根据国家建设需要与现实，重点加强工矿与城市医疗，推动农村卫生与互助合作结合，持续开展爱国卫生运动并重点防治重大疾病。自此，伴随国家经济重心转移，医疗卫生工作“重城轻乡”倾向逐渐形成。虽此后提出“城乡兼顾”目标，但工业化建设的紧迫性与当时经济困难，决定了医疗卫生资源仍主要倾斜于城市与工矿，农村医疗供给长期处于低水平状态。

指示初衷

毛泽东始终将人民解放与民生幸福作为毕生追求，医疗卫生事业在他心中占据重要地位。他深切了解农村医疗落后状况，并曾亲历疾病导致双亲离世的痛苦。“六二六指示”源于他对人民健康的关切、对官僚作风的反感，也与当时战备形势密切相关。

早在1933年，他在长冈乡调查中指出：“疾病是苏区大敌，因其削弱革命力量。应如长冈乡一样，发动群众卫生运动，减少乃至消灭疾病，这是每个乡苏维埃的责任。”在二十多年革命历程中，他关注红军医院建设，倡导中西医结合，多次对根据地卫生工作作出指示。革命胜利前夕，他再次将农民置于文化、教育及卫生工作的核心位置，指出：“离开三亿六千万农民，所谓扫盲、普及教育、大众文艺与国民卫生，大多将成为空谈。”在规划新中国蓝图时，他强调“应积极预防与治疗人民疾病，推广医药卫生事业”。

建国后，毛泽东参与制定卫生工作方针，为新中国医疗卫生事业发展指明方向。针对部分干部轻视卫生工作的情况，他以中共中央名义提出批评，要求“今后须将卫生、防疫及一般医疗工作视为重大政治任务，全力推进”。在他的关怀下，新中国迅速完成第一次卫生革命。以血吸虫病防治为例，充分体现毛泽东对人民健康的关怀。该病在我国流行已久，解放前于长江以南12个省、市、自治区共200余万平方公里区域蔓延，患者超1100万人。日本血吸虫肆虐导致家破人亡乃至整村、整乡人口消亡，令毛泽东深感忧虑。1953年，他在回复沈钧儒来信时，高度重视血吸虫防治。在他的指示下，1955年11月中央防治血吸虫病领导小组成立，疫区逐级设立省、市、县、村防治机构，制定七年消灭血吸虫规划。国家投入大量人力财力，发动群众开展防治运动。1958年6月30日，毛泽东得知江西省余姚县消灭血吸虫后，夜不能寐，挥笔写下著名诗篇《七律·送瘟神》。诗作发表后，不仅推动日本血吸虫防治迈向高潮，也激发了人民群众建设社会主义的热情。1966年，毛泽东进一步指示对血吸虫病实行免费治疗。

基于对人民的深厚情感，毛泽东极度反对官僚主义作风。医疗卫生部门服务性强且知识分子集中，故他对卫生系统的官僚习气与医务人员革命化问题尤为关注。“三反五反”运动中，军委卫生部政治部主任白学光揭露该部领导存在的问题。毛泽东阅后批示：“据白学光报告，军委卫生部对全军卫生工作几乎未行领导，这是不能容忍的，必须立即解决。”该事件引发他对政府卫生部领导的质疑，责令习仲勋、胡乔木严肃检查政府卫生部工作。他指出，“类似军委卫生部这样无领导、无政治、不管业务的官僚衙门，可能还有其他部门，望在反官僚主义斗争中彻底整顿，建立真正能工作的机关。”随后，在第三次全国卫生工作会议上，卫生部总结建国四年工作经验，对存在的官僚主义、主观主义及分散主义错误作了检讨。

1964年，随着“四清”运动深入，毛泽东将反官僚主义、反修防修视为重中之重。在连续批评文化、学术、教育等部门后，他对北京医院仅服务高级干部的情况极为不满。同年6月接见越南外宾时，他批评北京医院的高干保健脱离实际、脱离群众、助长特殊化。8月10日，他在卫生部党组关于高干保健工作报告上批示：“北京医院医生多、病人少，是老爷医院，应予开放。”在他的督促下，中央决定撤销专为高干设立的保健机构，取消专职保健医、护制度，并向群众开放高干医院。“六二六指示”中，毛泽东再次批评卫生部是“城市卫生老爷部”，忽视农村群众医疗需求，滞留城市、脱离基层、冷漠对待人民群众。

由此可见，“六二六指示”体现的是毛泽东一贯的群众观点，并非偶然之举。若结合指示前毛泽东对国际形势的判断，可发现该指示与其备战思想紧密相关。1960年代中期，中国周边局势紧张，美苏加强对华军事威胁。北部，苏联在中苏边境增兵并驻军蒙古；南部，1964年8月美国开始轰炸越南北方，1965年3月美国海军集结舰艇准备北犯，美机频繁侵入我国云南省、广西壮族自治区及海南岛空域。毛泽东据此判断“要打仗了”，提出“备战、备荒、为人民”口号，全国启动大规模三线建设。他对医疗卫生领域的担忧在于：一旦战争爆发，集中于城市的医疗机构及不了解农村的医务人员、过于细分的医学专科，将难以应对战需。医务人员下农村锻炼、接触实际、协助建设农村医疗机构，因此成为备战的重要组成。

历史功绩

“六二六指示”推动卫生部将人力、物力与财力重点转向农村，同时极大激发了医务工作者投身农村建设的热情与农民改变疾病困扰的决心。在中央与地方、城市与农村医务工作者及人民群众共同努力下，农村医疗卫生事业实现跨越式发展。以全国医疗机构病床分布为例，1965年农村仅占40%，至1975年迅速提升至60%。全国卫生经费65%以上投入农村。该指示对农村巡回医疗与农村医疗保险的推进，为农村医疗卫生面貌改变奠定基础。

第一，农村巡回医疗持续深化。

建国后，从防疫队奔赴疫区，到医务人员支援少数民族地区，再到城市医疗力量援助农业，巡回医疗渐成传统。1965年1月，毛泽东指示城市高级医务人员下农村培养医生。卫生部党组决定建立城市卫生人员农村巡回医疗制度，要求除年老体弱外，所有主治医师以上人员分期分批下乡。“六二六指示”后，巡回医疗在全国蓬勃开展。医务工作者与农民同吃同住同劳动，深入家庭与田间地头治病防病。众多知名专家下乡辅导农村卫生人员，提升其技术水平，培训出的“赤脚医生”成为初级医疗服务主力。至1975年底，全国赤脚医生超150万，生产队卫生员、接生员达390余万。城市与解放军医务人员累计110万人次下乡巡回医疗，十余万城市医务人员扎根农村。高等医学院校70%以上毕业生分配至农村。全国5万余个农村人民公社普遍建立卫生院。巡回医疗制度延续至今，期间涌现对口支援、文化科技卫生三下乡等形式，近年实施的“万名医师支援农村卫生工程”可谓其最新成果。

第二，农村农村医疗保险全面普及。

农村合作医疗始于1950年代中期。

1959年11月，卫生部于山西省稷县召开全国卫生工作会议，推广合作医疗经验。

“六二六指示”后，卫生部选取麻城市、江西省句容市、北京通县及湖南省湘阴县四地试点，总结出多项可行经验。

1968年底，毛泽东批示推广湖北省长阳土家族自治县乐园人民公社合作医疗经验，盛赞“合作医疗好”。随后，《人民日报》、《健康报》、《红旗》等多家媒体连续宣传农村医疗保险，政治动员促成1969年合作医疗高潮，1976年全国普及率超90%。合作医疗以最低成本实现农民基本医疗需求保障，被世界卫生组织誉为“发展中国家群体解决卫生经费的唯一范例”，作为“中国模式”向发展中国家推广。尽管家庭联产承包责任制实施后各地合作医疗陆续解体，但国家希望通过合作医疗解决农村医疗问题的思路始终延续。

2003年，新型农村合作医疗启动试点。两年内，全国试点县达641个，覆盖2.25亿人，实际参合农民1.63亿，参合率72.6%，全国累计补偿1.19亿人次，支出资金50.38亿元。新型农村医疗保险源于合作医疗实践，其背景、推广路径、政策目标及农民接受心理均与合作医疗一脉相承。

“六二六指示”的重大贡献与深远影响已获历史印证。当然，也需看到指示发布后不久“文化大革命”开始，执行过程中出现形式主义与过度政治化等偏差。尽管如此，该指示的历史功绩与毛泽东为人民服务的初衷永不磨灭。

引发思考

近年来，农民“看病难、看病贵”、“因病致贫、因病返贫”现象日益凸显。

2003年第三次国家卫生服务调查显示，79.1%农村人口无任何医疗保障，农村贫困人口中约三分之二因疾病致贫。2003年严重急性呼吸综合征（SARS）疫情暴发，更暴露农村医疗卫生的脆弱性。据国家统计局统计，上世纪90年代后农村医疗卫生发展缓慢甚至滑坡，政府城乡医疗投入差距持续扩大。

以1998年为例，全国卫生总费用3776亿元，其中政府投入587.2亿元，农村卫生费用仅92.5亿元，占政府投入15.9%。由此可见，城乡医疗差距甚至超过1964年毛泽东批评卫生部时的状况。无怪乎世界卫生组织《2000年世界卫生报告》指出，在全球191个国家中，中国卫生体系整体绩效处于较低水平，公平性尤差。卫生负担公平性排名第188位，即倒数第四。

回顾改革开放后国家医疗卫生政策，可见农村医疗问题一直是各级卫生工作会议焦点。1991年七届全国人大四次会议将“把医疗卫生工作重点放在农村”纳入新时期卫生工作方针。1996年，江泽民出席全国卫生工作会议，要求农村大力恢复被群众称为“民心工程”与“德政”的农村医疗保险。2002年，国务院首次召开全国农村卫生工作会议，温家宝再次强调“切实将卫生工作重点放到农村”。可见党和国家始终关注农民健康。农村医疗形势严峻的根源何在？

对比“六二六指示”后农村医疗的蓬勃发展，从宏观社会环境与具体政府治理中可获得启示。

改革开放后中国社会深刻变革，医疗卫生体制在经济改革推动下逐步转型，医疗机构所有制结构、运营模式与发展目标均发生重大变化，原有医疗保健制度难以适应新形势。尤其在社会主义市场经济体制确立后，医疗卫生机构参与市场竞争，本已有限的医疗资源受市场支配。在经济效益导向下，收益较低的农村医疗工作不断边缘化，其重点地位难以保障。以农村为重点的卫生方针与医改某些目标存在冲突，解决该矛盾需依靠政府强力干预。然而此时政府不仅减少医疗卫生投入，也逐步弱化对该领域监管。一方面政府后退，另一方面市场进入，导致天价医药费、医患矛盾等问题频发。核心问题并非政府关心不足或干预过多，而是政府职能弱化与措施缺位。医疗卫生属准公共产品与公共服务范畴，在资金规划、机构建设与药品定价等方面，政府须发挥主导作用，通过强有力的行政手段确保公平与和谐。“六二六指示”前后农村医疗事业变迁即为明证。当前尽管新型农村合作医疗试点已进行有益探索，但仍需强调国家应明确医疗卫生公益属性，始终坚持“以农村为重点”，采取有效措施强化政府在筹资、分配与管理中的职能，这是历史给予的启示，也是解决农村医疗问题的核心所在。

参考资料 >

百炼成钢·党史上的今天:1965年6月26日，毛泽东提出把医疗卫生工作的重点放到农村去.湖南省应急管理厅.2023-12-29

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