政府债务(整个社会债务的重要组成部分)

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政府债务（英文名：Government debt），亦称公债，是指政府凭借其信誉，作为债务人与债权人之间按照有偿原则发生信用关系来筹集财政资金的一种信用方式，是整个社会债务的重要组成部分。

政府债务按发行的主体可分为中央政府债务和地方政府债务。中央政府债务即国债，是中央政府为筹集财政资金而举借的一种债务。除中央政府举债之外，不少国家的地方政府及地方公共机构也举借债务，即地方政府债务。此外，政府债务按偿还期限划分，可分为短期、中期和长期公债；按发行地域划分，可分为内债和外债；按发行的方式可分为强制公债和自愿公债；按发行对象可分为货币公债、实物公债和折实公债；按用途可分为建设公债和财政公债；按流通性可将政府债务划分为上市公债和非上市公债。

政府债务作为一种财政分配的特殊形式，与财政分配的其他形式相比较，有双重性、信誉性、灵活性、有偿性等特征。政府债务是财政收入的补充形式，是弥补赤字、解决财政困难的有效手段。政府债务是政府调控经济的重要政策工具。政府债务可以调节积累与消费，促进两者比例关系合理化。

发展历程

政府债务作为财政范畴具有悠久的历史。公债制度是在私债的基础上发展和演变而来的，产生于奴隶社会。到了封建社会，借债规模有所扩大，但发展十分缓慢。公债的快速发展是在商品经济和信用经济高度发达的资本主义社会。几乎所有国家都将公债作为政府筹集财政资金的重要形式和发展经济的重要杠杆。

中国

新中国建立初期，中国政府先后发行了总价值约为302亿元的“人民胜利折实公债”和大约3546亿元的“国家经济建设公债”。这一时期中国政府还通过向国外借款筹措资金，外债金额大约为51.62亿元。到了1958年，在“左”的思想指导下，中国不仅完全否定了利用外资的意义，拒绝接受外援，而且也全盘否定了内债。从1959年到1980长达22年中，中国没有发行过任何内债，并以罕见的速度在1964年提前还清全部外债，1968年全部还清内债，使中国成为一个既无内债，又无外债的国家。

进入20世纪80年代，国民经济的收入分配格局发生了较大变化。这些变化使得中央政府财政收入无法满足财政支出的要求，财政开始出现赤字。政府为改变财政困难局面，决定重新向中国内外发行政府债券。1993年以前，中国政府发行债券的规模并不大，主要原因在于中央政府在发债的同时还可以通过向国家银行透支和借款来弥补财政赤字。1994年国家为理顺财政与银行关系，根除通货膨胀和财政赤字的直接联系，正式规定了财政部不得向中央银行透支借款，政府入不敷出的差额只能通过发行公债弥补。从此，发行公债就成为政府弥补财政赤字和还本付息的唯一手段，由此导致公债发行规模的迅速扩大，1994年首次突破1000亿元大关，发行额为1028.57亿元，2001年公债发行规模已达4483.53亿元。

2013年12月30日，国家审计署发布全国政府性债务审计结果公告，公告指出，截至2013年6月底，中国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元，负有担保责任的债务29256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务66504.56亿元。

2015年8月29日，十二届全国人大常委会第十六次会议表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》的决议。根据该议案，2015年中国地方政府债务限额锁定16万亿元人民币(下同)，预计债务率为86%。

2025年3月4日12时，十四届全国人大三次会议在人民大会堂新闻发布厅举行新闻发布会，大会发言人娄勤俭称，全国人大常委会将依法加强政府债务管理情况监督。

美国

美国政府债券的起源可追溯至独立战争时期，从1790至1800年联邦政府债务由7106万增至8298万美元，与GDP比值由36.8%降至17.1%。当时中华民国临时政府“大陆会议”及各州为筹集战争资金已开始发行债券，到1783年债务总额达4300万美元。1789年生效的美利坚合众国宪法规定，国会有权以美国信用借款。此后，时任财政部长的亚历山大·汉密尔顿推行“债务重组计划”，将各州战争债务整合为联邦国债，并于1790年发行首批公债。这一系列举措，标志着美国公共信用体系的初步建立。

债务发行需经国会批准，“小政府”财政收支总体平衡，债务增速偏慢，1801至1900财年联邦政府债务由8304万美元增至21.4亿美元，与GDP的比值保持在0至32.3%之间。内战以前，在杰斐逊主义“有限政府”理念支撑下，联邦政府较少直接参与经济建设，财政收支主要“量入为出”，债务增速较低。1835至1836年，联邦政府债务一度接近清零，至1860财年债务余额约6484万美元，略低于19世纪初期，债务规模保持基本稳定。此前财政年度与自然年度重合，从1842年开始财政年度周期定为7月1日至次年6月30日。1861年南北战争时期，政府债务激增，到1865年战争结束时，财年债务规模达到26.8亿美元，是五年前1860财年6484万美元的40多倍。战后美国采用紧缩性的财政政策，债务规模有所下降，到1893财年降至15.5亿美元。1869财年美国债务占GDP的比重最高升至32.3%，此后债务减少叠加第二次工业革命后经济增长，1900财年比重约为10.1%。

美债成为财政政策的重要工具之一，更成为美国应对各类重大危机时的关键手段。1901至2000财年联邦政府债务由21.4亿美元增至5.7万亿美元，与GDP比值保持在7.1%至119.1%，第二次世界大战达到顶峰后有所缓和。具体而言，债务快速上涨阶段包含以下几个时期。一是第一次世界大战，1914至1919财年联邦政府债务由29亿美元增至274亿美元，与GDP比值最高升至34.6%。在1917年美国向德国宣战18天后，《第一自由债券法案》授权以3.5%的利率发行价值50亿美元的债券，最初被称为“自由债券”。同年，美国国会通过《第二自由债券法案》，确立了国债的限额发行制度，允许财政部在法定限额内不经过国会批准发行美债。第一次世界大战结束后债务下降至1930财年约162亿美元。二是大萧条期间，1929至1939财年，国债由169亿美元增至404亿美元，与GDP的比值最高升至43.3%。为应对经济衰退1933年罗斯福新政采取了一系列复兴、救济和改革措施，债务规模迅速增长。1939年，美国国会通过《公共债务法案》，取消各类债务上限，改为设定统一上限。三是第二次世界大战，1941至1945财年联邦政府债务由490亿美元增至2587亿美元，债务首次超过GDP比值达到114.1%，1946财年进一步升至阶段性高点119.1%。据CRS2010年发布的《美国重大战争的成本》报告显示，1941至1945年的战争支出高达2960亿美元。四是20世纪70年代后，1970至2000财年联邦政府债务由3709亿美元增至5.7万亿美元，期间债务与GDP的比值最高为1995年的65.8%。受两次石油危机影响，美国经济陷入滞胀，财政推行减税政策刺激经济增长。此后，1979年美联储主席沃尔克推行激进加息政策，联邦基金利率于1980年底升至约20%，1979至1982财年净利息支出平均同比增速约24.5%。从1977年起，财政年度改为从10月1日开始，到次年9月30日结束。1981年里根政府推出《经济复苏税法》，大幅降低个人和企业所得税。海湾战争、美苏军备竞赛等进一步加剧了财政压力。1985年，美国从净债权国变为净债务国。从1970财年美债余额由3709亿美元增至1995财年5万亿美元，年均复合增速约10.9%。90年代末，一方面互联网革命带来了经济的快速增长，另一方面威廉·克林顿签署《福利改革法案》《平衡预算法案》，财政赤字明显改善，债务增速放缓。

债务滚雪球式增长，成为一种常态化的融资工具。2001至2024财年，联邦政府债务由5.8万亿美元增至35.5万亿美元，与GDP比值最高升至2020财年126%。一是小布什任期(2001年1月至009年1月），债务由5.7万亿美元增至10.6万亿美元，年均增长6124亿美元。采用“减税+增支”的财政政策，先后出台《经济增长与税收减免协调法案》、《就业与增长税收减免协调法案》，通过降低个人所得税和资本利得税等刺激经济，巩固了后续“选票导向型”财政政策方向。同时，9·11事件、阿富汗战争和伊拉克战争等爆发，战争与反恐等军事开支明显增加。据CRS2010年发布的《美国重大战争的成本》报告显示，伊拉克战争2003至2010年成本高达7150亿美元，阿富汗战争2001至2010年成本约2970亿美元。任期末期遭遇全球金融危机，2008年10月出台7000亿美元的《问题资产救助计划》。二是奥巴马任期（2009年1月至2017年1月），债务由10.6万亿美元增至19.9万亿美元，年均增长1.2万亿美元。第一任期主要应对危机，债务年均增长约1.5万亿美元。经济衰退致财政收入下滑，叠加《美国复苏与再投资法案》等大规模刺激计划，赤字靠发债弥补，2009年赤字同比增长208%。第二任期控制预算支出，债务年均增长约8800亿美元，增速放缓。通过增税、控医疗费用、自动减赤等法案，减轻财政压力。三是特朗普第一任期（2017年1月至2021年1月），债务由19.9万亿美元增至27.8万亿美元，年均增长2万亿美元。2017年12月出台《减税与就业法案》（TCJA），降低企业所得税率、降低个人所得税、提高遗产税豁免额。2017至2018财年，联邦政府财政收入占GDP的比重迅速由17.1%降至16.3%。此外，2020年3月出台《新冠病毒援助、纾困与经济安全法案》涉及约2.2万亿美元疫情紧急援助，2020年12月出台《新冠纾困法案》涉及约9000亿美元财政援助，2020年联邦政府债务规模当年增加约4.5万亿美元。四是拜登任期（2021年1月至2025年1月），债务由27.8万亿增至36.2万亿美元，年均增长2.1万亿美元。2021年1.9万亿美元《美国救援计划法案》，2021年1.2万亿美元《基础设施投资和就业法案》、2022年7500亿美元《通胀削减法案》等出台，进一步加大财政支出压力。此外，2023至2024年美联储紧货币作用下，债务平均利率明显上升，利息支出占比快速增长。2023财年联邦债务利息支出为0.88万亿美元，平均利率约2.97%；2024财年联邦利息支出继续增至1.13万亿美元，平均利率为3.324%。

日本

日本公债比美国公债的发展史短得多，它只是30多年来的产物。1965年日本发生了战后第五次经济危机，工矿业生产连续下降，税收减少，财政出现赤字，日本政府不得不第一次发行了少量的公债。至此，日本由实行传统的均衡财政政策转为实行约翰·凯恩斯主义的赤字财政政策。1966年，日本开始发行国家建设公债。1972年以前，日本公债的偿还期一般为7年。1973年后延长为10年。自1974年以来，日本经济受到世界石油危机的冲击，民间资本支出急剧减少。为扩大政府支出，增加社会有效需求，日本政府开始大量发行赤字公债，进入了“财政主导经济时期”。公债利息支出仍然是日本政府财政支出中的主要项目。

2015年4月9日，日本国会正式通过了政府提出的2015年度财政预算，这一总额为96.3万亿日元的预算成为日本历年额度最高的预算，其中的近四成将依赖政府债务。2015年财政预算中的54.5万亿日元来自税收，日本企业业绩得以改善使得日本税收创下1991年度以来的新高。与此同时，新增国债的发行额与2014年度相比减少4.4万亿日元。日本预算赤字有望实现财政再建的预定目标，即预算赤字相比2010年度减少一半。但是因为政府债务总额持续增长，2015年度末将达到1035万亿日元，与2014年度相比增加26万亿日元。日本2015年度财政预算中社会保障相关预算为31.5万亿日元，连续2年超过30万亿。此外，防务预算和公共事业预算自安倍晋三政权上台以来已连续3年增加，而用于冲绳县地方发展的支出在减少。

基本信息

定义

政府债务是指政府凭借其信誉，政府作为债务人与债权人之间按照有偿原则发生信用关系来筹集财政资金的一种信用方式，也是政府调度社会资金，弥补财政赤字，并借以调控经济运行的一种特殊分配方式。政府债务是整个社会债务的重要组成部分，具体是指政府在中国内外发行的债券或向外国政府和银行借款所形成的政府债务。

性质

政府债务是一个特殊的财政范畴和信用范畴。首先，它是一种非经常性的政府财政收入。政府发行债券或借款的目的是筹集资金，发债的时间与规模根据需要而定；其次，政府债券的发行遵循的是信用原则——有借有还。政府债务具有偿还性，又是一种预期的政府支出，这一特点和税收的无偿性是不同的，同时，政府债券的担保物是政府信誉，因此也常被称为“金边债券”。最后，政府债务具有灵活性。它是根据某一预算年度或某一时期的经济和社会发展对财政资金的需求而发行的，其发行规模和范围、偿还期限和形式都可以灵活调剂，只要经过政府批准就可以。

功能

从财政角度看，政府债务是财政收入的补充形式，是弥补赤字、解决财政困难的有效手段。当国家财政一时支出大于收入、遇有临时急需时，发行政府债务比较简捷，可济急需。从长远看，政府债务还是筹集建设资金的较好形式。一些投资大、建设周期长、见效慢的项目，如能源、交通等重点建设，往往需要政府积极介入。

从经济的角度看，政府债务是政府调控经济的重要政策工具。政府债务可以调节积累与消费，促进两者比例关系合理化。政府债务采用信用的方式，只是获得了一定时期内资金的使用权、没有改变资金的所有权，适当发行政府债务，可以使二者的比例关系趋于正常。政府债务可以调节投资结构、促进产业结构优化。政府债务可以调节金融市场、维持经济稳定。政府债务是一种证券、一种有价证券，政府债务市场可以成为间接调节金融市场的政策工具。政府债务调节社会总需求，促进社会总供给与总需求在总量和结构上的平衡。

分类

政府债务按不同的分类方法进行划分通常有以下种类：

按发行主体

可分为中央公债和地方公债。

中央公债是由中央政府发行与偿还的债务，也称作国债。国债收入列入中央预算，由中央政府安排支出和使用，还本付息也由中央政府承担，用于实现中央政府的职能。

地方公债是由地方政府发行和偿还的债务。债务收入列入地方预算，由地方政府安排使用，还本付息也由地方政府承担，地方公债的发行范围并不局限于本地区。

按偿还期限

按偿还期限划分，可分为短期、中期和长期公债。

所谓短期、中期、长期并无绝对的划分标准。一般而言，1年以内到期的债券为短期公债，1至10年到期的为中期公债，10年以上到期为长期公债。其中，中期公债在各国政府发行的公债中占有较大比重。

按发行地域

按发行地域划分，可分为内债和外债。

政府内债是指国家在本国境内发行的债券。一般来说，政府内债是以本国居民和企事业单位认购为主，内债的发行及还本付息也以本国货币进行，但也不排除外国居民在本国境内购买公债的可能性，同时，政府也可以用外币发行中国公债。因此，只要本国政府在本国境内发行的公债，不管其发行对象是否为本国居民，也不管其发行的货币单位是否以本国货币计量，都为中国公债。

政府外债是指政府在国外的借款及在国外发行的公债。外债的债权人多为外国政府、国际金融组织和外国公民，也不否定本国侨民在居住国购买本国在国外发行的公债券的可能性。外债的发行及还本付息须以外币支付。外债的发行可以弥补中国资金短缺，加快中国经济的发展速度。

按发行的方式

可分为强制公债和自愿公债。

强制公债是国家凭借其政治权利，按照规定的计量标准，强制居民或团体购买的公债。这类公债一般是在战争时期或财政经济出现异常困难的情况下，或为推行特定政策实现某一特定目标时才采用的。

自愿公债是政府按照信用原则发行的由居民或团体自愿认购的公债。其购买量由居民或团体自行确定，政府不做任何限定，这种公债容易被国民接受，且不会引起负作用。

按发行对象

可分为货币公债、实物公债和折实公债。

货币公债是以货币为发行对象的公债，又可以分为以本国货币发行的本币公债和以外国货币发行的外币公债。在商品货币经济比较发达和币值稳定的情况下，一般都采用货币公债形式，便于计算、发行和管理。

实物公债是以实物为发行对象的公债。一般是在商品货币经济不发达或币值不稳定的情况下采用的公债种类。

折实公债是介于货币公债和实物公债之间的公债类型。它是在币值不稳定的情况下，为了抵消币值下降对债权人利益的损害，而采用按特定量的实物来加以折算的办法。但从本质上看仍属货币公债，因为这使公债在发行时是以当时的货币发行的，还本付息也以货币兑付。

按用途

可分为建设公债和财政公债。

建设公债，也称生产性公债，即用于生产建设事业及投资兴办营利性企业的公债。这种公债，政府不仅能拥有与公债等值的资产以作为偿债的保证，而且可以直接从这些投资中获得收益，以增强公债的偿还能力。

财政公债，也称非生产性公债，是为弥补政府财政赤字或为了应付临时发生的经费需要而发行的公债。财政公债由国库负责偿还。

按流通性

可将政府债务划分为上市公债和非上市公债。

上市公债是指可以通过金融市场交易转让的公债，亦称可转让公债。这种公债流通性强，认购者可以根据金融市场上的行情和自身的资金状况随时在二级市场上出售和转让，因而对投资者很有吸引力，是各国政府筹集资金的一种主要形式，一般占全部公债比重的70%左右。上市公债按其偿还期限的长短可分为短期、中期和长期债券。

非上市公债是指不通过金融市场交易转让的公债，按发行对象可分为储蓄债券和专用债券。储蓄债券是政府专门为个人购买者设计的，用于吸收居民储蓄。其发行期限大多较长，发行条件较为优惠以提高居民的投资积极性。专用债券是政府专门向金融机构（如商业银行、保险公司等）发行的不可转让的债券。这种债券具有一定的政策性、针对性和强制性，其发行条件的优惠程度往往低于储蓄债券，甚至低于上市公债，而期限却大大长于储蓄债券。这种债券的作用，一是为政府从某些金融机构稳定地取得资金提供工具，二是有利于中央政府调节货币供应量。

中国政府在1988年以前发行的公债基本上都是不可流通和转让的。1988年以后，随着公债流通市场的建立和发展，公债的流动性逐渐增强。中国发行的公债种类中，可转让性公债品种有记账式国债、无记名式国债、保值公债和国家建设性债券等。不可转让的公债品种有凭证式国债和特种定向债券等。

记账式国债通过记账形式纪录债权，通过证券交易所的交易系统发行和交易，可以记名、挂失。投资者必须在纳斯达克股票交易所开设账户才能进行记账式国债的交易。发行期内的交易不收取手续费；发行期结束后的交易要按成交额的0.2%收取手续费。由于记账式国债的发行和交易采用无纸化方式，不仅降低了成本，提高了效率，而且使国债的发行和交易更为安全，是市场化发展到一定阶段的产物，但要求具备较高的技术条件，如各交易所的电脑系统等。

无记名国债则以实物券面形式纪录债权。在发行期内，投资者可以直接在承销机构的柜台上购买；在证券交易所设立账户的投资者，可以委托证券公司通过证券交易所系统申购。发行期内购买无记名国债不收手续费，发行期结束后，持有者可以在柜台卖出，也可以将实物券面在证券交易所托管后，通过交易所系统卖出，并按成交金额的0.2%缴纳手续费。这种国债不能挂失，但可上市流通交易和在全国通兑，具有流动性高，购买方便等特点，同时由于是实物形式而导致成本高，安全系数低。

凭证式国债以“凭证式国债收款凭证”记录债权，是一种国家储蓄券，不可上市流通，从投资人购买之日起开始记息。持券人在持有期内如遇特殊情况需要变现时，可到原购买网点提前兑现，除得到本金外，还可得到按实际持有天数及相应的利率档次记付的利息。经办机构则按兑取本金的0.2%收取手续费。凭证式国债到期兑付时，不收取手续费。这种国债可以通过中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、交通银行的储蓄网点和财政部门的国债服务部购买。

特种定向债券是以“特种定向债券收款凭证”记录债权，是向社会养老保险基金和待业保险基金的管理机构发行的国债。

特征

政府债务作为一种财政分配的特殊形式，与财政分配的其他形式相比较，有其特殊性：

双重性

政府债务收入是财政收入的特殊形式，其收入列入政府预算，由政府统一安排支出，还本付息由政府预算列支，是财政分配的特殊形式，属于财政范畴。但政府债务又是利用信用形式，按照信贷原则，以偿还为条件的资金分配，属于信用范畴。因而政府债务具有财政与信用的双重属性。

信誉性

政府债务的发行主体是政府，政府是社会政治经济学活动的主导者和管理者，具有极高的社会地位及权威性。政府债务的发行是以政府信誉和国家资产作担保，因此，具有较高的信誉。

灵活性

政府债务是根据某一预算年度或某一时期的经济和社会发展对财政资金的需求而发行的，其发行规模和范围，偿还期限和形式都可以灵活调剂，只要经过政府批准就可以。而政府收入的其他形式，如税收和利润上缴收入，则要根据法律规定和财政体制的确定，获得固定收入，不太可能大幅度调整变化。相比之下，国债更具有灵活性。

有偿性

政府财政收入的其他形式，或是凭借政治权力强制取得，或是凭借财产权利参与收益分配获得，都是无偿的。但政府债务是利用信用形式，按照信贷原则，到期需要偿付本金和利息的有偿分配，政府与债券持有人之间是债权与债务关系。

类型

根据政府对债务的偿还责任和法律责任不同，结合国际惯例，审计中将“政府性债务”划分为政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务3种类型。其中：政府负有偿还责任的债务是指需由财政资金偿还的债务，政府及其组成部门是法律意义上的负债主体，属于“政府债务”；政府负有担保责任的债务是指由政府提供担保，当某个被担保人无力偿还时，政府需承担连带责任的债务；政府可能承担一定救助责任的债务是指债务人为公益性项目举借，由非财政资金偿还，政府不负有法律偿还责任，但当债务人出现偿债困难时，政府可能需给予一定救助的债务。政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务均由债务人以自身收入偿还，正常情况下无需政府承担偿债责任，属“政府或有债务”。由于或有债务属于潜在的义务，是否需要承担具有不确定性，因此，在企业资产负债表中，或有负债也不计入负债总额，仅在报表附注中予以披露。

在理解“政府性债务”的范围时，要注意区分“政府或有债务”与“政府债务”的不同性质，不能将“政府或有债务”和“政府债务”简单相加；同时，政府对两类或有债务的法律责任也有所不同，同样不能将两类或有债务简单相加。在分析负债率、债务率等政府债务风险指标时，不能将两类或有债务余额直接与GDP和综合财力进行比较，否则就会混淆政府对或有债务所负法律责任的不同，得出不恰当的结论。

政府或有债务是否需要政府承担偿还责任、需要承担多少责任，取决于债务人自身的偿还能力，如果债务人自身收入状况良好，政府则不需要承担偿还责任。审计结果显示，2007年以来，全国政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务当年偿还的债务本金中，各年度由财政资金实际偿还的比率分别在9.95%－19.13%和4.83%－14.64%之间。2012年底全国政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务分别为27707亿元和59326.32亿元，按照上述财政资金偿还的最高比例19.13%、14.64%计算，两类政府或有债务中，政府需要承担偿还责任的债务最高分别为5300.35亿元和8685.37亿元。

法律法规

中国

国外

美国

美国证券法经历《泡沫法》到《蓝天法》再到《联邦证券法典》的阶段。美国的证券立法权也经历了由各州到联邦政府集中的过程。

1917年发布《自由公债法》、1942年发布《公共债务法》，1986年发布《政府债券法》（1993年对《政府债券法》做了修改）。

德国

德国政府公债大约在16世纪产生。《德意志联邦共和国基本法》划分了各级政府的财权和事权，把国家分为联邦中央、州和地方三级，每一等级的事权和财政权力相对应，国会审议后确定财政预算案，年度财政预算案中规定了各级政府的财政支出。根据德国宪法规定，各级政府具有公债的发行权，可见德国公债的债务人有三类，即联邦中央、州和地方。

日本

1947年日本颁布了财政基本法，即《日本财政法》，规定了国债的发行、偿还作了原则性。如第5条、第6条：为了监管公债的发行和偿还，还颁布了《特例公债法》和《关于中央政府债券管理等的法律》，其是政府管理国债及其它各种债券流通市场的根本法。